خطا در رویکرد، اشتباه در نقطه آغاز

| دکتر رضا امیدی- جامعه‌شناس و کارشناس توسعه و سیاست‌گذاری اجتماعی|

بیان فردا | جامعه| عنوان بحث من «مسئله‌گریزی در تحلیل نظام بازنشستگی ایران؛ نقدی بر رویکرد بحران» است. واژه مسئله‌گریزی را حدود 10 سال قبل در مقاله‌ای از دکتر هادی خانیکی دیدم و برداشتم از این مفهوم هم براساس همان مقاله است. مسئله‌گریزی صرفاً به معنای نپرداختن به مسئله نیست؛ بلکه بدنمایی و بدپرداختن به مسئله را هم شامل می‌شود.

طی سالهای اخیر به‌کارگیری واژه‌هایی نظیر «بحران»، «ابربحران»، و « ابرچالش» برای توصیف وضعیت صندوق‌های بازنشستگی در رسانه‌ها بسیار رواج یافته است. پژوهشهای زیادی نیز درباره وضعیت نظام بازنشستگی ایران چه از سوی نهادهای پژوهشی داخلی و چه سازمان‌های بین‌المللی نظیر صندوق بین‌المللی پول و سازمان بین‌المللی کار به سفارش وزارتخانه‌های مربوطه انجام شده است. تمامی این پژوهشها، «پایداری مالی» را به‌عنوان کانون تحلیل چالشهای نظام بازنشستگی مدنظر قرار داده‌اند. درواقع، آنچه به‌عنوان محور مشکل نظام بازنشستگی از ابتدا ی دهه 1380 مطرح می‌شود، مشکل«ناپایداری مالی»این نظام بوده و برای بررسی این مشکل نیز نظام بازنشستگی به عنوان نظامی خودبسنده درنظر گرفته می‌شود یعنی فرض می‌شود که نظام بیمه‌ای باید به‌لحاظ مالی کاملاً خودکفا باشد.

اگر از استثناها بگذریم، مطالعات و پژوهشها و حتی ترجمه‌های این حوزه طی دو دهه اخیر اغلب به امور فن‌شناختی مشکل تمرکز داشته و غلبه نگاه فنی و تکنیکی موجب شده تا به‌رغم نارساییها و چالشهای حوزه بازنشستگی، همچنان »مسئله نظام بازنشستگی» نارس و یا در حاشیه باشد. مسئله‌بودگی یک پدیده باید یک صورتبندی نظری داشته باشد و چارچوبی را برای درانداختن بحث عمومی و نظم دادن به گفتارهای حول پدیده فراهم کند. از منظر اجتماعی اساس سیاستگذاری این است که مانع از آن شود که پرابلماتیک‌های اجتماعی به امور فن‌شناسی تقلیل داده شوند بلکه باید فضایی فراهم شود که گفتمان‌های مختلف روایت شوند. نکته مهم این است که حتی در توصیه‌نامه‌های بین‌المللی مربوط به نظام‌های بیمه‌ای تأکید می‌شود که مفهوم«پایداری» اضافه بر «پایداری مالی»، «پایداری سیاسی و اجتماعی»را نیز دربرمی‌گیرد. اساس هرگونه طراحی یا بازطراحی نظام تأمین اجتماعی مستلزم اعتماد و اطمینان عمومی نسبت به آن است. برای مثال، اگر برای پایداری مالی برنامه‌هایی اجرا شود که پایداری سیاسی و اجتماعی را به هم بزند آیا باز هم اولویت دارد. نمونه نیکاراگوئه در سالهای اخیر نمونه گویایی در این زمینه است که بیش از 400 نفر در اعتراض به اصلاحات پارامتری صندوق بیمه‌ای کشته شدند.  

تردیدی نیست که وضعیت نظام بازنشستگی در ایران با چالش‌های جدی مواجه است و تداوم آن می‌تواند پیامدهای جدی به‌لحاظ اقتصادی، اجتماعی، و سیاسی داشته باشد. اما برای ترسیم و توصیف چنین پیامدهایی ضروری است مسئله نظام بازنشستگی و فراتر از آن نظام بیمه‌ای در سطح کلان‌تری مورد توجه قرار گیرد.

برخلاف آنچه در برخی گزارشهای مراکز دولتی به آن اشاره می­‌شود شکاف بین سن قانونی بازنشستگی و امید به زندگی در ایران با کشورهای اروپایی تفاوت چندانی ندارد و در مقایسه با برخی کشورهای اروپایی حتی کمتر است. رویکرد بحران در ایران متکی به تطبیق­‌های نادرست و نابجا و بی توجه به زمینه‌­ها است. 

ما برای مفهوم‌سازی و صورتبندی مسئله نظام بازنشستگی باید بنای مفهومی آنرا از ابتدا بچینیم. فلسفه تأسیس نظام بیمه‌ای چه بوده است؟ بنا بوده چه تضادها و تعارض‌هایی را بین چه کسانی و بر سر چه پرابلماتیکی حل و فصل کند؟ برای مثال، از منظر «ابداع سیاست اجتماعی» می‌توان از منظر دوگانه انباشت/ مشروعیت به موضوع پرداخت. کلاوس اوفه؛ جامعه‌شناس برجسته آلمانی، بحث‌های مربوط به عقب‌نشینی دولت رفاه در اروپا از دهه 1980 را بیش از هر چیز ناشی از بحران در نظام انباشت سرمایه‌داری می‌داند.

شکل‌گیری نظام بیم‌های به تحولات میانه قرن 19 در فرانسه (1848) و تعمیم سریع آن به آلمان و ایتالیا مربوط است. ژاک دونزولو این دوره را دوره ابداع امر اجتماعی می‌داند که شاید عنوان درست‌تر ابداع سیاستگذاری اجتماعی باشد. از نظر او این دوره محل تلاقی پرتعارض حقوق مدنی و سیاسی بود که سازماندهی اجتماعی متفاوتی را می‌طلبید؛ چیزی که تحت عنوان «امر اجتماعی» به‌عنوان واسطه‌ای میان دو ساحت دیگر حقوق شکل گرفت، و دولتی می‌طلبید که میان اجتماعی شدن قدرت دولت و حفظ اقتدار در جامعه توازنی برقرار کند.

سیاستگذاری اجتماعی در چنین بستری شکل گرفت تا به نوعی تضمین کننده حقوق اجتماعی باشد: حقوق کار و حمایت از کارگران، ایجاد امنیت اقتصاد ی و اجتماعی، و پایداری اجتماعی. حقوق اجتماعی برپایه اجتماعی بودن مخاطره‌ها استوار شد و سیاستگذاری اجتماعی در دو سطح، هم به دنبال حذف شرایط مخاطره‌آمیز اجتماعی بود و هم حمایت اجتماعی از آنهایی که در معرض ساختارهای مخاطره‌آمیز بودند و یا از آن آسیب دیده بودند. از این دوره حقوق اجتماعی مبنای پیمانهای سیاسی و ملی قرار گرفت. پیوندهای اجتماعی در قالب تشکل‌یابی جامعه ذیل اتحادیه‌های کارگری، انجمن‌های حرفه‌ای، فدراسیونهای زنان و سالمندان تقویت شد تا سطوح مختلف فعالیت‌های شورایی و گفتگوهای گسترده میان هم‌نفعان حول تعارض‌های مختلف توافق‌هایی را شکل دهند که نتیجه آن تحقق سطح مورد توافقی از حقوق اجتماعی و رفاهی است.

از این منظر، بیمه اجتماعی یکی از عنصرهای مهم همبستگی اجتماعی و حفاظت از جامعه در دوره مدرن است که در سه سطح عمودی، افقی، و بین‌نسلی عمل می‌کند. براساس این فهم از همبستگی اجتماعی، در نظام بیمه اجتماعی نیز مخاطره‌هایی نظیر بیکاری، ازکارافتادگی، و بازنشستگی ماهیتی جمعی پیدا می‌کنند و با ایجاد یک شبکه درهم تنیده وابستگی متقابل درون‌نسلی و بین‌نسلی این مخاطره‌ها تسهیم می‌شوند. برخی صاحبنظران علوم سیاسی روند تحولات شهروندی در اروپا را حول تحولات بیمه‌های اجتماعی روایت کرده‌اند. در ایران نیز سابقه تاریخی پوشش مخاطره‌های کاری به سالهای اولیه پس از مشروطه برمی‌گردد. در سال 1287 با تصویب قانون وظایف، بازماندگان کارکنان متوفی تحت پوشش قرار گرفتند. سال 1301 قانون استخدامی مصوب شد و کارکنان بازنشسته بخش دولتی تحت پوشش قرار گرفتند.

از سال 1309 و با تأسیس صندوق احتیاط کارکنان طرق و شوارع مخاطره‌های ناشی از کار نظیر نقص عضو، بیماری، ازکارافتادگی جزیی و کلی برای کارگران روزمرد و قراردادی و دائمی پوشش داده شد. تا سال 1354 نظام بیمه‌ای ایران به‌لحاظ قانونگذاری و نهادسازی تقریباً کامل شد.

استفان نِی از صاحبنظران برجسته تحلیل تعارض در سیاستگذاری حول مسائل پیچیده و چندکنشگری است. درباره نظام بازنشستگی سه رویکرد بحران، ثبات، و شهروندی را دسته‌بندی می‌کند. در ادامه بحث با استفاده از بحث-های نِی، رویکرد بحران و صورتبندی مسئله بازنشستگی از منظر این رویکرد، و نارسایی‌ها و نادیده‌انگاریهای چنین رویکردی را توضیح می‌دهم. بعد درباره شواهد غلبه این رویکرد در پژوهش‌های انجام شده در ایران بحث می‌کنم.

اساس روش‌شناسی روایت بحران بر فردگرایی است و نظام بازنشستگی را مثل سنگ آسیابی می‌داند که به گردن جوامع معاصر آویزان مانده و زمان آن رسیده که خود نظام‌های بازنشستگی را بازنشسته کرد! چراکه اساساً چنین هزینه‌هایی مخل ذات رقابتی بازار است. از نظر حامیان این رویکرد، هزینه‌های نظام بازنشستگی و سالمندی توان رقابتی بنگاهها را کاهش می‌دهد و بازارهای کار را تحریف و انباشت سرمایه را مختل و نظام اولویتبندی در بودجه عمومی را منحرف می‌کند. در این رویکرد مهمترین مانع دولتها برای تصمیم‌گیری جدی در حوزه بازنشستگی و حوزهای مشابه، سبد رأی است و لذا سیاستگذاران را ترغیب می‌کنند که باید بدون توجه به پیامدهای اجتماعی و سیاسی، ابتکار عمل را برای بازطراحی نظام بازنشستگی به‌گونه‌ای‌که با جهان‌یسازی اقتصاد منطبق باشد، به دست گیرند.

سرکوب دستمزدها بیشترین آسیب را به منابع این سازمان می ­زند، اما رویکرد بحران نه تنها هیچ اشاره­ای به آن ندارد بلکه با تأکید بر کاهش هزینه‌های تولید بیشترین فشارها را به همین قوانین حداقلی کار و تأمین اجتماعی وارد می ­کند و بر سرکوب دستمزدی اصرار دارد

راه‌حل عبور از بحران را هم تأسیس نظام چندپایه تأمین اجتماعی و محدودشدن نقش دولت به لایه صفر می‌داند. از نظر این رویکرد، چنین نظام چندپای‌های  امکان می‌دهد تا بنگاهها توان رقابتی بیشتری در اقتصاد جهانی داشته باشند و کارگران را نیز ناگزیر می‌کند که از طریق حضور در لایه‌های خصوصی به فکر دوره بازنشستگی خود باشند و این روند منابع بازارهای مالی خصوصی را نیز تقویت می‌کند. یعنی عقل معاش فردی جایگزین صندوق‌های مبتنی بر همبستگی صنفی و نسلی می‌شود. مخاطرات شغلی ازجمله بازنشستگی دیگر یک مخاطره جمعی نیست، بلکه فردی است و خود فرد باید به فکر آتیه خود باشد. یعنی رویکرد بحران از یکسو مخاطره‌های کاری را به دوش فرد می‌اندازد و از سوی دیگر مخاطره‌های کاری را ظرفیتی برای گسترش بازارهای مالی و بیمه‌ای خصوصی می‌داند.

در ایران نیز از ابتدای دهه 1380 و پس از همایش مشترک بانک جهانی و سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور درباره نظام بازنشستگی در ایران، روایت بحران در محور بحث‌های نظام سیاستگذاری قرار داشته است. این روایت بر فروپاشی مالی صندوق‌های بازنشستگی و تأثیر آن بر سایر بخش‌های اقتصاد تأکید دارد. فرض بی-چون‌وچرای روایت بحران این است که بازار و نهادهای خصوصی در تأمین درآمد دوره سالمندی بهتر از نهادهای عمومی عمل می‌کنند. نکته مهم این است که این روایت آن چنان در مراکز مختلف سیاستگذاری غالب شده، که پژوهشهای علّی درباره وضعیت نظام بازنشستگی را کاملاً نادیده می‌گیرد.

سه نکته درباره گزارش‌های مربوط به علت‌های شکل‌گیری بحران اهمیت دارد: 1- نادیده‌انگاری و وارونه‌نمایی روابط علّی بروز بحران، 2- نادیده‌گرفتن پیشینه تاریخی متفاوت صندوق‌ها و تحولات طی‌شده، و 3- بی-اعتنایی به فلسفه تأسیسی نظام بیمه‌ای. براساس توصیه‌نامه‌های مختلف نهادهای بین‌المللی مرتبط با نظام بیمه-های اجتماعی، بنیان نظام بیمه‌ای بر اصولی نظیر حقوق شهروندی، همبستگی اجتماعی، و رفاه انسانی مبتنی است، و گسترش و اداره آن نیز بر گفتگوی اجتماعی، پوشش فراگیر، کفایت مزایا، برابری جنسیتی، مشارکت در مدیریت، نقش دولت در نظارت و ضمانت، ثبات مالی، و کارایی و منطقی‌بودن هزینه‌های اداری متکی است. ازاین‌رو، تحلیل مسئله نظام بازنشستگی یا فراتر از آن نظام بیمه‌های اجتماعی مستلزم توجه به جایگاه این نظام در نظام کلان اجتماعی است و از این منظر حوزه اقتصاد سیاسی اهمیت بسیاری دارد. 

در مجموعه گزارش‌هایی که انجام شده حتی در مواردی که سطح تحلیل کلان است، در سطح راه‌حل به‌دنبال تغییرات درون‌سامانه‌ای هستند. در بسیاری موارد چالش نظام بازنشستگی به سطح حسابداری و نه حتی اقتصادی تقلیل یافته است و نظام بازنشستگی به‌مثابه موجودیتی منفک از سایر نظام‌های اقتصادی و اجتماعی نگریسته شده و ازهمین‌رو، اقداماتی که برای برون‌رفت از وضعیت پرچالش صندوقها پیشنهاد می‌شود مبتنی‌ بر نادیده‌انگاری بنیان‌های تأسیسی نظام بیمه‌ای و وارونه‌نمایی روابط علت و معلولی است و بیش از آنکه راه‌حل باشد، تن دادن به مسئله است. به‌ عبارتی، برای مثال برخلاف آنچه در برخی گزارش‌های پژوهشی و کارشناسی آمده، متغیّرهایی نظیر روند سالمندی جمعیت، نسبت پشتیبانی، و نرخ جایگزینی علت‌های بروز چالش نیستند، بلکه نشانه‌ها و معلول‌هایی هستند که خود از علت‌های دیگری نظیر سطح پایین دستمزدها، کوچک سازی دولت، و تخریب قانون حداقلی کار ناشی شده‌اند.

نکته مهم این است که در تحلیل‌های سیاستگذاری بسیاری از عوامل ریشه‌ای چالش‌های نظام بازنشستگی به‌عنوان مفروض در نظر گرفته می‌شوند؛ یعنی ریشه‌های چالش حتی تقویت و تشدید میشود و سیاستگذاریه‌ا صرفاً بر معلول‌ها متمرکز می‌شوند و بدیهی است در چنین وضعیتی نمی‌توان انتظار مواجهه مؤثر با چالش را داشت و در این رویکرد صرفاً ضمن پیچیده‌ترشدن چالش، اصل بحران به تعویق می‌افتد. به‌عبارتی، گویی مسیری که برای اصلاح نظام بازنشستگی از منظر رویکرد بحران در دستور کار دولت‌ها قرار گرفته بیشتر هموارکردن مسیر برای همان سیاستهایی است که وضعیت امروز نظام بازنشستگی را موجب شده است. برای مثال، در سازمان تأمین اجتماعی به‌عنوان بزرگترین سازمان بیمه‌گر ایران بیش از 90 درصد منابع از محل حق بیمه‌ها تأمین می‌شود. سرکوب دستمزدها بیشترین آسیب را به منابع این سازمان می‌زند، اما رویکرد بحران نه تنها هیچ اشاره‌ای به آن ندارد بلکه با تأکید بر کاهش هزینه‌های تولید بیشترین فشارها را به همین قوانین حداقلی کار و تأمین اجتماعی وارد می‌کند و بر سرکوب دستمزدی اصرار دارد. در همین سال 1402 با تورم بالای 60 درصد، حداقل دستمزد حدود 25 درصد افزایش داشته است. یا در برنامه هفتم ببینید، از یکسو بدنبال اصلاحات سختگیرانه در حوزه بازنشستگی با ادعای پایداری منابع است، و از سوی دیگر به کارفرمایان ها اجازه داده که شاغلان تا 3 سال ابتدای کار با 50 درصد حداقل دستمزد کار کنند و به همین نسبت بیمه بپردازند. مشابه چنین چیزی در برنامه ششم هم که ادعا شده بود که حوزه بازنشستگی جزو سه محور اصلی برنامه است، بحث کارورزی فارغ-التحیلان دانشگاهی پیش‌بینی شده بود. شاخص دیگر در بحرانی نشان دادن وضعیت صندوق‌ها، سهم آنها از بودجه دولت است که در این سال‌ها به‌عنوان نمود اصلی بحران معرفی می‌شود. براساس سناریوهای مختلفِ همین پژوهش‌هایی که طی این سالها انجام شده، این سهم برای کارکنان کشوری و لشکری تا سال 1420 بین 1.6 تا 2.9 درصد تولید ناخالص داخلی خواهد بود. در سال 1398 حدود 1 درصد بوده است. در حالی که کشورهای عضو سازمان همکار ی اقتصادی و توسعه در سال 2006 به طور متوسط حدود 2 درصد از تولید ناخالص داخلی را صرف بازنشستگی کارکنان دولت کرده‌اند. در سال 2019 کشورهای عضو این سازمان به‌طور متوسط حدود 7.8 درصد تولید ناخالص داخلی را به مستمری‌های بازنشستگی اختصاص داده‌اند. در سال 2016 در دانمارک هزینه‌های بازنشستگی کارکنان دولت حدود 1.2 درصد تولید ناخالص داخلی این کشور بوده است. در واقع در ایران ریشه بحران در جای دیگری است که این سهم اینقدر بزرگ جلوه داده می‌شود. وضعیت شرکت‌های دولتی در بودجه، وضعیت نظام مالیاتی، وضعیت اولویت‌بندی در تخصیص منابع، وضعیت روابط بین‌الملل و مناسبات منطقه‌ای، تحریم‌های اقتصادی، و ... عاملهای اصلی بروز این وضعیت برای نظام بیمه‌ای هستند که به آنها پرداخته نمی‌شود. مثال دیگر مربوط به نرخ جایگزینی است.

در بسیاری موارد چالش نظام بازنشستگی به سطح حسابداری و نه حتی اقتصادی تقلیل یافته است و نظام بازنشستگی به­‌مثابه موجودیتی منفک از سایر نظام‌­های اقتصادی و اجتماعی نگریسته شده و ازهمین…­رو، اقداماتی که برای برون‌­رفت از وضعیت پرچالش صندوقها پیشنهاد می‌­شود مبتنی­ بر نادیده‌­انگاری بنیان­‌های تأسیسی نظام بیمه‌­ای و وارونه­‌نمایی روابط علت و معلولی است 

گفته می‌شود در صندوق‌های بازنشستگی ایران به‌طور میانگین 83 درصد و بسیار بالاتر از میانگین اتحادیه اروپا ( 63.5 درصد) و کشورهای عضو سازمان همکاری اقتصادی و توسعه (58.6 درصد ) است. اما به رغم بالا بودن نرخ جایگزینی، مستمری‌های بازنشستگی از کفایت کافی برخوردار نیستند به طوریکه در سال 1398 میانگین مستمری بازنشستگان نسبت به میانگین هزینه خانوارهای شهری حدود 56.6 درصد بوده است؛ در سازمان تأمین  اجتماعی حدود 54 درصد و در صندوق بازنشستگی کشوری 74 درصد. یکی از تناقضهای برنامه هفتم در همین زمینه است.

از یکسو ادعا شده که تا پایان برنامه باید فقر مطلق به صفر برسد و از سوی دیگر نحوه مستمری بازنشستگی به جای میانگین 2 سال آخر به میانگین 5 سال آخر تغییر کرده است. این یعنی پس از تصویب برنامه کسانی که بازنشسته می‌شوند حقوقی که دریافت می‌کنند بسیار کمتر از کسانی است که قبل از تصویب این برنامه بازنشسته می‌شود و بی تردید با این قانون بخش دیگری از بازنشستگان آتی زیر خط فقر می‌روند. یا درباره سن بازنشستگی توجه نمی‌شود که در روند تحولات اروپا آنچه به تدریج باعث افزایش سن بازنشستگی شد، نه »امید به زندگی» بلکه «کیفیت زندگی» بوده است. برای مثال، در اوایل دهه 1990 مطالعات مختلف نشان می‌دادند که با افزایش سن جمعیت در اروپا، هزینه‌های نظام درمان افزایش چشمگیری خواهد داشت.

اما گذر زمان نشان داد که به دلیل بهبود شاخص‌های کیفیت زندگی، سالمندی با بیماری همراه نیست و تأثیر سالمندی بر هزینه‌های درمان بسیار پایین‌تر از پیشبینی‌ها بوده است. به‌رغم این موضوع، برخلاف آنچه در برخی گزارشهای مراکز دولتی به آن اشاره می‌شود شکاف بین سن قانونی بازنشستگی و امید به زندگی در ایران با کشورهای اروپایی تفاوت چندانی ندارد و در مقایسه با برخی کشورهای اروپایی حتی کمتر است. رویکرد بحران در ایران متکی به تطبیق‌های نادرست و نابجا و بی توجه به زمینه‌ها است. برای مثال در اروپا نرخ مشارکت اقتصادی بین 70 تا 80 درصد، و نرخ پوشش بیمه‌ای حدود 80 درصد است. در ایران نرخ مشارکت اقتصادی حدود 45 درصد و نرخ پوشش بیمه‌ای حدود 50 درصد است. حتی براساس گزارش فقر وزارت رفاه در سال ،1401 از 23 میلیون شاغل کشور بیش از 13 میلیون فاقد بیمه اجتماعی هستند. براساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس طی دو دهه اخیر هرچه جلو آمده‌ایم مشاغل ایجادشده بی‌ثبات‌تر، با پوشش بیمه‌ای کمتر، و با سطح دستمزد پایین‌تری بوده‌اند. درباره صندوق‌های بازنشستگی به سیاست کوچک سازی دولت طی دهه‌های اخیر اشاره‌ای نمی‌شود. برای مثال در برنامه‌های توسعه همواره تأکید شده است که در ازای هر 3 یا 4 نفری که در بخش دولتی بازنشسته می‌شوند، 1 مجوز استخدامی جدید داده می‌شود. تعداد کارکنان آموزش و پرورش طی یک دهه اخیر نزدیک به 300 هزار نفر کاهش یافته است. یعنی 300  هزار نفر از بیمه‌ شده‌های صندوق بازنشستگی کشوری بازنشسته شده‌اند، بدون آنکه بیمه‌ شده‌های جدیدی جایگزین شده باشند. یا از ابتدای دهه ،1380 شاغلان جدید بخش دولتی به جای صندوق بازنشستگی کشوری، تحت پوشش سازمان تأمین اجتماعی قرار گرفتند. چنین سیاستهایی نرخ جانشینی را در این صندوق به زیر یک رسانده است. یعنی این صندوق چندین برابر ورودی، خروجی داشته است؛ با سیاست‌ها ی خود دولت. در این سال‌ها همواره با قوانین دفعتی بازنشستگی پیش ازموعد هم مواجه بوده‌ایم. در واقع، همه سیاست‌ها در بخش دولتی سمت و سوی مرگاندن صندوق بازنشستگی کشوری را داشته است.

سوابق تاریخی این صندوق از همان سال 1301 تاکنون نیز اساساً گونه متفاوتی از بیمه اجتماعی بوده است. برای مثال نزدیک به نیمی از عمر این صندوق، دولت به عنوان کارفرما هیچ سهمی پرداخت نکرده است و در 70 سال از عمر 100 ساله این صندوق اساساً منابعی ذخیره نشده است. ذیل قانون کار نیز با انواع استثناسازی‌ها طی دهه‌های اخیر به غیررسمی‌سازی گسترده نیروی کار تأکید شده است. درباره بازنشستگی‌های پیش از موعد باید به کارکردهای سیاسی و ایدئولوژیک نظیر خارج کردن زنان از بازار کار رسمی ( بیشترین تمایل به بازنشستگی پیش ازموعد در بین زنان دیده می‌شود به انواعی از دلایل)، تصفیه نیروی انسانی در بخش دولتی و بیرون راندن نیروهای منتقد از بدنه دولت، و حتی ایجاد ظرفیت‌های جدید استخدامی در راستای سیاست‌های حامی‌پرورانه هم باید توجه کرد. 

بررسی روندها نشان می‌دهد که با فاصله گرفتن از مقطع زمانی تصویب چنین قوانینی، سن واقعی بازنشستگی هرچه بیشتر به سن قانونی بازنشستگی نزدیک می‌شود. توضیح اینکه در مطالعات تطبیقی صرفاً دو دسته از کشورها هستند که در آنها رویکرد بحران غلبه دارد و مبنای اصلاحات در نظام بازنشستگی بوده که برخی از همین کشورها هم بعد از مدتی از برنامه‌هایشان عقب‌نشینی کرده‌اند: 1- کشورهای آمریکای لاتین؛ اغلب در دوره حکومت‌های نظامی و 2- برخی کشورهای اروپای شرقی بعد از فروپاشی شوروی. 

در اروپا اغلب رویکرد شهروندی و ثبات در اصلاحات غلبه داشته است. این توضیح از این جهت مهم است که انگاره غلطی در ایران شکل گرفته که باید اصلاحات نظام بازنشستگی را از جایی شروع کرد، اما واقعیت این است که «گام اول اصلاحات» بسیار اساسی است. 

در اروپا کشوری نیست که دستکم در مطالعات تطبیقی ما، اصلاحات را از افزایش سن یا تغییرات پارامتری ریاضتی شروع کرده باشد. در واقع، در ایران وقتی از اصلاح نظام بازنشستگی صحبت می‌شود بیش از هر چیز به افزایش سن بازنشستگی تمرکز دارند، درحالیکه افزایش سن، آخرین نقطه اصلاح بازنشستگی است نه ابتدای آن. همانطورکه در ابتدای بحث اشاره کردم، این بحث‌ها به این معنا نیست که نباید به وضعیت نظام بازنشستگی و بیمه‌ای حساسیت داشت، بلکه بحث این است که رویکرد بحران اساساً امکان شناخت دقیق مسئله را می‌گیرد و در تحلیل، بسیاری از کارکردهای اجتماعی و سیاسی نظام بیمه‌ای را نه تنها نادیده می‌گیرد، بلکه با رویکرد فردگرایانه‌ای که دارد، سرکوب می‌کند.